应法国团结和家庭部、希腊社会凝聚和家庭部邀请，2023年11月5日至12日，民政部代表团一行6人访问法国、希腊，考察调研两国在积极应对人口老龄化、促进慈善事业、加强彩票管理等方面的法治建设、改革创新、管理监督经验。

一、积极应对人口老龄化方面

        （一）基本情况

        法国是西方第一个进入老龄化的国家，早在1865年，其65岁及以上老年人口比例就超过了7%，进入老龄化社会。在法国，老年人更倾向于和他们的子女或亲人住在一起，享受天伦之乐。家庭在老年人的生活中扮演着非常重要的角色。希腊也是全球人口老龄化水平较高的国家之一。希腊人家庭观念比较重，老年人通常与家人一起生活，尊重和照顾老年人是普遍的社会价值观和道德准则，老年人由孩子照顾，被认为是对养育之恩的回报。

        （二）主要做法

        两国面对人口老龄化加速、失能问题严峻、居家养老意愿强烈等现实问题，从战略规划、政策供给、服务支持、管理监督等方面采取了一系列措施加以应对，具体有以下四个方面。

        1.重视战略规划，构建了较为完备的政策体系。为应对日益严重的老龄化形势，两国都十分重视战略研究和决策，制定相应的法律、规划和政策体系。2000年，法国出台《良好的老龄化国家战略纲领》，旨在将老龄化问题纳入国家战略。2007年，法国政府通过了两项面向老年人的全国养老规划《安度晚年（2007―2009）》和《高龄互助（2007―2012）》，旨在从全生命周期的角度出发提升老年人的生活质量和健康状况，改善老年人的生活环境。有关老年人权益保护和服务的内容，散见于法国各项法律之中，比如《家庭与社会行动法》、《互助法》等等。

        2.重视基本保障，建立了较为完善的养老社会保障和老年人生活照料补贴制度。法国现代养老保障制度始建于二战后，经过半个多世纪的发展，已经形成一个较为完善的体系，由基本养老保障制度、补充养老保障制度和再补充养老保障制度三部分组成。基本养老保障制度是国家法定的公共养老制度，主要包括强制性的基本养老保险和养老救助两个部分，两者分别承担着收入维持和济贫两大养老功能。补充养老保障制度是职业年金形式的强制性养老保险，是基本制度的补充。再补充养老保障制度是自愿性的基金累积制养老保险，主要目的是提高退休金水平，补足其与在职时的收入差。2002年，法国建立了老年人生活照料补贴（APA）制度，这是针对老年人或需要他人赡养的社会措施。补贴标准和数额根据老年人的失能程度而定。补贴资金由法国老年人和残疾人自主权国家团结基金负责管理和分配，资金来源主要是基金的自有资金、中央财政、地方财政和社会医疗保险。

        3.重视服务供给，构建了以居家养老为基础、机构养老为支撑的多层次、专业化养老服务体系。法国机构养老服务业比较发达，大体上分为收容所、老年公寓、护理院、中长期老年医院和养老院。法国重视通过政府、企业、社会组织等多元主体的合作，不断降低其他资本设立养老机构的门槛，增加养老服务的供给。20世纪80年代以来，法国政府加大对居家养老服务的支持力度，采取一系列积极措施推动居家养老服务发展：第一，利用优惠政策引导市场发展，扩大服务供给与需求。法国政府通过降低企业增值税鼓励企业进入居家养老服务市场，同时通过发放老年人生活照料补贴、减免个人所得税等措施鼓励国民购买居家养老服务。第二，通过推行养老服务券进行资金结算、监督、培训以及整合，保障整个行业的规范和质量。法国的养老服务券主要由六家大型企业负责，且共同成立了服务券处理中心，独立负责服务券的拟定和资金运作。第三，不断丰富和完善居家养老服务内容。除了家务、陪护等日常生活服务以外，社区健康网络也逐步建立，由社会福利机构和医护机构共同为居家养老的老年人提供医疗护理服务。第四，重视养老服务人员培训。中央政府、大区政府和企业共同出资对护理人员进行培训，经过专业学习，护理人员可以获得相应的学位和资质，且社会福利培训人员基本上实现了免费学习。

        4.重视监督管理，构建了以政府监管为主导、社会监管为补充的监管体系。法国和希腊都非常重视对养老服务质量的监管，在监管方面的共同措施包括：一是设立专门的监管机构。法国的监管工作统一到社会事务监察总局和财政监察总局。希腊的监管则包括在卫生保健、社会福利部门和地方政府。二是制定法规和政策，实施认证制度。法国政府通过制定《社会团结和城市规划法》（LOSU）规定了养老院的设立、运营和管理必须符合国家法律法规的规定，并明确了政府对养老院的监管职责。通过制定《公共卫生和社会互助住房法》（LPAS）、《关于养老院的专业资质和职业能力的法令》（APCE）等，对养老院的建筑标准等方面进行了详细的规定。希腊政府也制定了相应的法规和政策来规范养老院的管理，包括养老院的设立、运营、服务和收费等方面。两国都要求养老院必须通过相应的认证才能获得运营许可。三是通过标准化管理、审计、检查（包括定期检查、突击检查和抽查）等手段，实施质量评估和监管。评估内容包括设施条件、服务内容、工作人员的资质和表现、老年人满意度等。此外，政府还会对养老院的收费标准、财务状况等进行审核，以确保养老院的运营合法合规。四是建立投诉处理和奖惩机制。两国都建立了投诉处理机制，鼓励居民和社会组织对养老院进行监督和投诉。如果发现养老院存在违规行为或不适当的服务，政府会及时处理并采取相应的措施。

        两国在积极应对人口老龄化、发展养老服务方面积累了很多经验做法，固然值得学习借鉴，但其面临的财政压力加大、福利陷阱与监管失灵等问题，也应当引起我们的关注和警惕。

        （三）工作启示

        积极应对人口老龄化是我国与法国、希腊共同面临的挑战。从发展趋势看，我国人口老龄化速度和规模前所未有。两国的经验和教训值得我们借鉴。

        1.政府要加强战略规划和顶层设计。应对人口老龄化是一项长期的系统工程。从人类发展角度看，老龄化既是一个社会问题，也是政治、经济、文化问题；从供给角度看，既要建立社会保障体系解决“钱从哪儿来”的问题，又要发展养老服务体系解决“谁来服务”的问题；从需求角度看，既要解决“养”的问题，又要解决“医”、“学”、“为”、“乐”的问题；从责任角度看，既有政府的责任，也有社会、企业的责任，更有家庭、个人的责任。法国在顶层设计和策略方面有以下几点值得我们借鉴：一是制定一个比较完整的国家战略纲领；二是有若干部基础法律作支撑；三是制定短中长结合的规划体系；四是持续出台政策措施解决遇到的具体问题。党的十八大以来，我国在这几个方面也都取得了重大进展。下一步，我们要聚焦国家战略目标，推动有关法律法规、规划、政策进一步完整化、系统化、刚性化，并配套制定一批可量化、可操作、可评估的指标和措施。

        2.居家社区养老基础要更加厚实。在熟悉环境、与熟悉人一起共同生活是绝大多数老年人共同心理，也符合绝大多数国家和民族的文化风俗习惯。在这方面，我国与法国、希腊有很大的相似性。近年来，我国也出台不少政策措施支持居家社区养老服务发展。但与法国、希腊相比尚需加强和改进的是：进一步加大投入力度，整合分散于民政、卫健、商务、住建等部门管理的养老护理员、医护人员、家政服务员、物业服务员等上门服务资源，并通过有一定强制性的规范手段提高其专业技能和职业素养，加大对家庭非正式照护人员的专业培训和喘息服务力度。

        3.机构养老要更加聚焦和专业。尽管入住养老机构的老年人占老年人整体的比例不高，但养老机构在养老服务体系中的作用十分重要，其发展水平也是一个国家养老整体水平的标杆。法国和希腊都十分注重养老机构建设。法国凡尔赛地区的公办失能老年人照料机构既实现了与医院的无缝对接，又与社区紧急救援机构实现联网和互动。在希腊，我们参观的养老机构是由私人家族企业于1864年捐助建立的，一直运营至今，并不断提升改造，医护人员和护理员的待遇水平保持在社会平均工资水平，队伍稳定且护理人员配比高，在当地具有很好的口碑。借鉴法国、希腊经验，在养老机构建设方面，我们需要加强和改进的是：要充分发挥公办养老机构兜底线、保基本作用，不能搞完全私有化和市场化，支持民办养老机构壮大普惠养老服务，合理引导市场化的高端养老机构发展；进一步聚焦和加强养老机构对失能老年人的照护，提高护理型床位比例；进一步整合资源，提高居家上门服务、服务转介、长期照护、安宁疗护等一体化、连续性服务能力。

        4.福利政策要更加强调可持续性，坚持尽力而为、量力而行。养老服务具有突出的公益和公共服务属性。法国等西方发达国家，一方面在建立相对完备和充裕的养老金保障制度基础上，通过建立长期护理保险、失能照顾津贴等制度，对老年人在失能后所需照料给予资金保障，另一方面，通过政府直接投资或补贴、税收优惠等方式，鼓励支持社会力量参与，增加养老服务供给。党的十八大以来，党和国家对养老服务发展日益重视，投入也逐年加大。同时也必须注意到，过高过快的福利增长吊高了服务对象的胃口，增加财政负担，造成不可持续，这方面法国和希腊都有教训。所以，我国发展养老服务既要想方设法增加投入，又要确保财政可承受，要把尽力而为、量力而行作为一条基本原则。

        5.监管要更加有力和有效。养老服务直接涉及受服务老年人生命、财产安全，属于强监管领域。如果没有公权力介入，老年人的合法权益很难得到保障。养老服务领域还易受资金逐利本性、护理人员品性的影响。我们应发挥政治、制度和组织优势，建立完善具有自己特色的养老服务综合监管机制。推进“双随机、一公开”监管，构建政府主导、机构自治、行业自律、社会监督“四位一体”的监管格局；指导地方民政部门统筹区域执法资源、加强部门联合执法、引入第三方专业机构参与，增强基层监管力量；大力推广“互联网+监管”，充分运用大数据等新技术手段，实现监管规范化、精准化、智能化。

二、促进慈善事业方面

        （一）基本情况

        法国慈善事业十分发达，个人和社会组织参与公益慈善事业非常活跃。法国慈善组织数量和类型多，而且活动领域十分广泛，涉及慈善捐赠、教育等各个领域。法国慈善事业与历史传统、文化氛围、宏观政策等关系密切，在促进第三次收入分配和经济社会持续发展中发挥了重要作用。在较长的历史实践中，法国逐渐形成了较强的社会自治传统。社区会经常组织针对困难群体和贫困群体的邻里互助公益活动，帮助他们维持正常生活，避免他们遭受饥饿和病痛折磨。富豪和企业家们也把做慈善和开展公益活动作为企业的重要社会责任，积极为基金会、社会组织捐赠。此外，社会组织和个人还会在教会节日和节假日参与一些公益慈善活动。

        希腊有着悠久的慈善事业历史和慈善文化传统。“慈善”（philanthropic）一词即源自希腊语。早在古希腊时期，公民的团结协作精神和爱国精神为慈善事业的发展提供了坚实的基础。现代希腊，慈善事业已经成为社会福利体系的重要组成部分，慈善事业发展较为活跃。许多社会团体和基金会（还有宗教机构）致力于提供各种慈善服务，包括食品援助、医疗救助、教育资助等。希腊慈善事业发展呈现出较为活跃和多样化的特点。政府、非政府组织和志愿者团体在推动慈善事业发展方面发挥着重要作用。希腊志愿服务氛围较为浓厚，有许多志愿者组织和个人为特殊群体提供免费医疗、教育辅导等各种形式的帮助。然而，随着经济和社会环境的变化，希腊慈善事业也面临着一些挑战和问题，如资金不足、管理不善等。

        （二）主要做法

        1.在促进慈善事业发展方面，政府高度重视，提供便利条件。一是政要示范带动。法国政府历来十分注重引导和发挥公众、企业和社会组织开展公益慈善活动，一些政要和政府官员会在节假日走上街头积极投身公益慈善活动。例如，法国总统马克龙曾参加了巴黎第十区分站“爱心食堂”揭幕式，并与志愿者亲切交谈和表达感谢，这给整个社会传递了非常积极的信号。二是强化立法保障。法国政府先后出台了《法国非营利社团法》、《法国慈善发展法》等法律法规，为社会组织、企业和公民个体从事公益慈善活动提供全面法治保障。希腊政府通过制定相关法律法规和政策措施，规范慈善组织的注册、运营和管理，确保其合法性和透明度。三是优惠政策扶持。法国政府对公众、企业和社会组织开展公益慈善活动提供一系列优惠政策，如允许社会组织接受捐赠，给予企业和个人一定数额的税收减免数额，允许社会组织开展经营活动并由地方政府提供一定财政支持，帮助其正常运转。希腊政府设立专项基金和计划，鼓励公民参与慈善活动。

        2.在慈善组织监管方面，坚持行政监管、审计监管、社会公众监管并重，推动慈善组织规范运作。一是行政监管。早在1967年，法国即成立了跨部门的监管机构——法国社会事务监管总局，在总理的直接领导下开展工作。法国对基金会的行政监管非常严格，行政监管由批准设立基金会的主体，即内政部和省政府负责，除了需要提交年度工作报告等日常监管方式外，政府对基金会的部分经营行为也要进行监管。比如，法国规定基金会可以自行接受捐赠和遗赠，但是如果基金会不能将捐赠财产用于章程规定的目标时，主管机关有权提出反对意见。希腊对基金会的行政监管较有特色，财政部、国家遗赠委员会和其他相关的部门，根据各基金会的宗旨对基金会进行监管。如果相关基金会的理事会没有遵循基金会的章程，相关政府部门可以解散该理事会，并任命新的理事会成员。二是审计监督。法国由专门的审计法院负责，基金会的年度财务报告、通过公开募捐获得的捐赠财产及其使用情况、捐赠人获得的税收优惠等，全部要接受审计法院的审计。三是社会公众监督。法国主要通过推动基金会信息公开实现公众监督，基本做法和我国类似，对公开募捐的基金会的信息公开义务要求更为严格。希腊注重加强宣传和教育活动，提高社会公众对慈善事业的认识和参与度。

        3.在慈善组织内部治理方面，突出公开透明，重视发挥行业协会作用，强化行业自律。法国在强化行业自律方面的经验做法尤为突出，我们访问的“放心赠与”监管机构、法国伦理和团结行动发展研究所等都是这种行业自律性组织。其中，“放心赠与”监管机构有会员97家，代表150多家基金组织，制定了相关行业伦理道德规范即“宪章”，主要原则是尊重捐赠者意愿、公开透明、有效率、不谋私，慈善机构负责人不取薪酬、不从慈善活动中获利等，在通过开展评估、检查后即为相关基金会颁发一种合格标志，这个标志就是一种信誉，让人们放心捐赠。2000年成立的法国伦理和团结行动发展研究所，也是协会性质的慈善行业组织，由来自不同领域的专家组成专家委员会，针对慈善组织的运行、治理等提出诊断、检查和风险评估意见。希腊在内部治理方面最为特别的是对基金会修改章程和宗旨的规定。根据《希腊民法典》第119条规定，如果需要修改基金会章程，应取得总统令；第120条规定，只有在原宗旨无法实现时，基金会才可以变更自身宗旨，变更宗旨的，应尊重创始人的意愿，国家监管机关可以根据创始人可能的意愿而给基金会指定另一个相似宗旨。而公共利益基金会的宗旨仅能通过法院裁决予以变更。

        （三）工作启示

        1.从两国促进慈善事业发展实践探索来看，需要进一步加强顶层设计，加快完善慈善法律法规体系。慈善事业涉及政府、企业、社会组织、个人等多个主体，慈善活动和慈善行为形式多样，影响慈善事业高质量发展的因素多、成因复杂。更好地履行新的使命任务，更好地适应慈善事业出现的新情况，解决发展中面临的新问题，不能“头疼医头，脚疼医脚”，要坚持立足当前、着眼长远，突出系统思维，聚焦落实中国式现代化、共同富裕、第三次分配等要求，进一步加强对慈善事业发展的整体谋划和顶层设计，研究出台党和国家促进慈善事业发展的意见，明确新时代慈善事业发展的总体要求、重点举措和保障机制。充分借鉴两国在加强慈善立法工作经验，以修订慈善法为契机，规范个人大病求助、应急慈善、网络慈善等内容，并加强与相关部委、相关司局的沟通，加强与民法典、公益事业捐赠法、红十字会法以及相关行政法规的协调，切实增强立法、执法、普法的衔接联动。对慈善组织给予税收优惠是各国一致的选择，对比这两国，我国的优惠政策力度要加大。要研究制定慈善事业发展的激励措施，尽快完善出台遗产税等配套法规政策，落实股权捐赠、房产捐赠等非货币捐赠和慈善信托委托人税收优惠政策，为慈善事业高质量发展提供更多的政策支持。

        2.从两国加强基金会等慈善组织监管实践探索来看，需要进一步坚持问题导向，完善监管举措。慈善类基金会不同于互益性质的社团，无论是目的宗旨还是财产性质，都有很强的公益属性，对其监管不能按照对一般非营利组织的监管程度和方式进行。从法国和希腊政府对基金会的监管实践来看，两国在对公益慈善组织都采取了严格监管、综合监管的模式，这些具体做法为我们构建中国慈善监管体系和体制机制具有一定的借鉴意义。从政府层面来看，要进一步明确监管机构并赋予相应的职责、手段、权力，可参照法国的社会事务监管总局、审计法院和希腊的国家遗赠委员会等机构设置和运行机制，建立我国专门慈善监管机构，切实增强监管效率和监管穿透力。要完善第三方评估机制，建立全社会共同参与的社会监督机制，提高慈善领域的公开透明程度和社会公信力。综合利用好巡视巡察、党建检查、审计发现、群众反映等暴露出的短板问题，完善民政、财政、税务、审计等多部门参与的慈善综合监管体系，加强事中事后监管和联合执法工作，统筹各方资源，增强监管合力。利用好互联网、大数据平台，提升慈善工作信息化、数字化监管水平。

        3.从两国注重慈善组织内部治理实践探索来看，需要进一步加强行业指导，推动行业自律、规范。对比两国在慈善组织内部治理方面的实践来看，最明显的特征是更加注重内部规范和行业自律。从内外因关系来看，无论是行政监管、还是社会监督，最后都是要通过慈善组织自身自律发挥作用。因此，要不断加强慈善组织自身建设，通过完善慈善组织登记制度、加强组织章程审核把关，推动慈善组织内部领导机制、决策机制、管理机制、内控机制、监督制约机制规范运行，切实提升慈善组织自律能力和自治水平。法国的“放心赠与”机构和伦理和团结行动发展研究所，其实都是行业性组织，均发挥了行业引导作用。要积极支持发展枢纽型慈善组织，指导健全行业规范和行为准则，强化慈善组织行业自律，规范行业标准和评价体系。推动慈善组织自身能力建设，加强慈善专业人才队伍建设，进一步提升慈善组织的专业化能力。引导行业坚守公益初心，践行慈善宗旨，自觉防范各种牟利行为对慈善事业的侵蚀，抵制假借慈善名义诈骗、非法集资、非法传销等严重危害社会的行为。

        4.从两国慈善文化氛围浓厚的实际来看，需要进一步加强宣传引导，弘扬慈善文化，动员全社会积极参与慈善活动。习近平总书记强调，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。慈善是法治和德治的综合体，我们发展慈善事业，要从“两个结合”的高度思考和谋划，深刻挖掘中华优秀传统慈善文化，厚植慈善事业发展壮大的土壤。要进一步完善慈善表彰奖励制度，建立协调配套的慈善表彰奖励体系，加大对在慈善事业发展中作出突出贡献的自然人、法人和其他组织的表彰奖励力度，激发更多社会力量投身慈善。同时慈善事业也是实现人的现代化的重要渠道，慈善倡导的崇德向善、和合共生的价值追求，是社会主义核心价值观的集中体现；人民群众广泛参与慈善，投身志愿服务，也是实现精神富足、社会和谐的重要方式。政府部门要因势利导做好社会主义核心价值观宣传、志愿服务实践等相关工作，积极营造有利于人人向善、人人行善的社会氛围。

三、彩票管理方面

        按照这次出访行程安排，代表团一行实地访问了法国国家游戏集团（FDJ），并通过座谈交流、演示参观等方式，大致了解了法国彩票事业方面基本情况和主要做法。

        （一）基本情况

        法国国家游戏集团是世界领先、法国排名第一的彩票运营商，主要运营即开型游戏、开奖型游戏和体育竞猜游戏，并拓展了其他附属业务。法国博彩监管法律法规体系比较健全，2019年之前，预算部在博彩咨询委员会（COJEX）的建议下对法国国家游戏集团的垄断性业务（线上、线下的即开型和开奖型游戏，线下的体育竞猜游戏）进行监管，线上博彩监管机构（ARJEL）对其竞争性业务（线上体育竞猜）进行监管。2019年，法国出台《促进企业增长和转型行动计划》（简称“PACTE”法案），确定了新的财政和监管框架，实现了法国国家游戏集团的私有化，同时新设立专门的博彩监管机构国家博彩管理局（ANJ），法国国家游戏集团的所有博彩业务都受其监管。除了相关法规之外，政府还通过管理制度加强对法国国家游戏集团的控制，包括由财政和预算部门批准集团首席执行官和副首席执行官的任命以及公司章程的任何变更、派驻一名政府专员以顾问的形式参加集团董事会会议等。同时，责任彩票建设亮点突出，在防止未成年人购彩、防止过度博彩以及发现和帮助高风险人群等方面取得了积极成效，形成了较为成熟的管理制度和工作流程，积累了丰富的实践经验，已通过世界彩票协会责任彩票框架4级（最高等级）认证。

        （二）工作启示

        1.加快完善彩票法制基础。从法国的监管实践来看，彩票立法层级高，且先立法后发行。参考法国通过出台法律法规并适时修订以规范管理彩票市场的经验，建议尽快修订《彩票管理条例》及其实施细则等有关彩票监管法规，以适应新技术应用、经济和社会发展变化，同时加快《彩票法》立法进程，明确所有彩票活动参与者和利益相关方的权责利。

        2.加强国际彩票发展趋势研究。法国国家游戏集团在拥有较为完整的游戏种类和渠道布局情况下，不断适应市场发展趋势，优化各种类型游戏，开展线下销售网点和线上渠道联动，建立以购彩者保护为基础的可持续增长模式，总体销售业绩保持高水平，对社会的贡献持续扩大。我国彩票监管和主管部门要深化彩票市场跟踪研究，重视结构性、趋势性变化，加强政策协调和支持，引导彩票市场发行销售与经济社会发展相适应、与人民群众美好生活需要相协调。

        3.加强彩票领域的国际交流合作。民政部将指导中国福利彩票发行管理中心主动与世界其他彩票市场主体交流沟通，促进福彩事业高质量发展，为国家社会福利和公益慈善事业作出更多贡献。

注：本文转自《中国民政》杂志2025年4月上刊，作者系民政部原党组成员、副部长，中国慈善联合会会长张春生。